La perte de la nationalité malgache selon le code de la nationalité – Étude du cas du président Andry Rajoelina

La controverse sur la nationalité de monsieur Rajoelina est polluée par une approche, par définition orientée politiquement, du fameux article 42 du code de la nationalité malgache. [2] Cet article 42 dispose : « Perd la nationalité malgache, le Malgache majeur qui acquiert volontairement une nationalité étrangère. »

Le Code de la Nationalité malgache : une construction un tant soit peu datée

Le Code de la Nationalité malgache a été adopté par ordonnance un mois après le retour à l’indépendance de Madagascar. Sa rédaction était fortement marquée par l’histoire récente de l’île, en particulier de la colonisation.

Durant la période coloniale, les habitants de Madagascar se partageaient entre les citoyens français et les indigènes. [3]

Les citoyens français étaient les (1) les Européens d’origine, (2) les métis dont la filiation française était judiciairement établie (Décret du 7 novembre 1916), (3) les originaires de l’Île de Sainte-Marie et (4) les indigènes admis dans la citoyenneté française, à raison de leur intégration (décrets du 3 mars 1909 et du 7 avril 1938 fixant les conditions d’accession des indigènes de Madagascar aux droits de citoyens français). [4]

Les indigènes [5] étaient les originaires de Madagascar soumis à un droit local, appelé « statut personnel. » C’était un mélange de lois et coutumes locales qui, en règle générale, se rapportait au droit des personnes et de la famille. Ce corps de règles était considéré comme inférieur au statut issu du code civil lequel était réservé aux seuls citoyens français.

Cette hiérarchie entre les citoyens et les sujets avait été vigoureusement contestée, pendant la colonisation.

Ainsi, sitôt l’indépendance recouvrée, l’un des premiers corps de règles adoptés a été le code de la nationalité.

Le code de la nationalité malgache n’échappe pas à un esprit ombrageusement nationaliste et égalitaire à l’instar des législations sur le même sujet des autres pays récemment décolonisés.

D’abord, l’idée était de limiter autant que possible l’octroi de la nationalité malgache. Ensuite, l’un des points essentiels était la suppression de l’ancienne hiérarchie coloniale entre la citoyenneté et la nationalité. Enfin, la possibilité d’avoir plusieurs nationalités était mal acceptée, tant par les autorités que par les Malgaches en général.

L’article 42 et son application aléatoire

L’article 42 du code de la nationalité malgache résulte de l’état d’esprit décrit précédemment. Bien que s’inspirant en partie des règles françaises en la matière, ce n’en est pas une pure translittération ; tant s’en faut.

La perte de la nationalité malgache est automatique.

Dès l’instant où la condition de l’article 42 est remplie, à savoir la demande volontaire d’une autre nationalité par un Malgache majeur, celui-ci cesse d’être Malgache. Peu importe que la nationalité malgache lui eût été attribuée à sa naissance ou qu’elle ait été acquise au cours de son existence.

Bien qu’automatique, cette perte n’est pas immédiatement effective. Encore faut-il que cette perte soit constatée par le gouvernement ou par le tribunal de première instance, en matière civile, seule juridiction compétente pour connaître des questions de nationalité.

Une procédure spéciale est prévue pour le constat par le gouvernement de la perte de la nationalité malgache.

Le ministre de la Justice informe préalablement la personne concernée de son intention de constater la perte de sa nationalité (article 53 du code de la nationalité). Celle-ci dispose alors d’un mois pour éventuellement exercer ses droits à se défendre. Le décret qui déclare « qu’un individu a perdu la nationalité malgache » est publié au journal officiel (article 55 du code de la nationalité) et prend effet à la date de sa signature (article 56 du code de la nationalité).

En l’absence d’un décret, la perte de la nationalité malgache peut être constatée judiciairement.

Cette perte de nationalité peut être opposée par voie d’exception préjudicielle devant « toute » juridiction (article 67 du code de la nationalité) ou demandée, à titre principal, par le ministère public (article 72 du code de la nationalité).

La première hypothèse serait une exception préjudicielle dans une procédure principale.

Elle obligerait le premier juge saisi à surseoir à statuer dans l’attente de la décision du tribunal civil de première instance (articles 66 et 68 du code de la nationalité). Mieux. L’exception d’extranéité est « d’ordre public » et elle doit être soulevée « d’office par le juge. » (article 67 du code de la nationalité).

La seconde hypothèse serait une demande principale.

Seul le procureur de la République peut déposer une telle demande principale (article 72 du code de la nationalité). Et, lorsque la question de l’extranéité est soulevée par voie d’exception devant « toute autre juridiction », en application du susdit article 67, le ministre de la Justice est destinataire de la « copie de l’assignation ou de la requête » (article 76 du code de la nationalité).

Une fois constatée judiciairement, en dehors des cas où cette perte résulterait d’un décret gouvernemental (article 56 du code de la nationalité), l’effet de la perte de la nationalité est rétroactif à la date à laquelle elle est réputée être intervenue, soit à la date de l’acquisition de nationalité étrangère (article 46(1) du code de la nationalité).

Les mystères de la naturalisation française d’Andry Rajoelina et l’absence de constat

Pour résumer les faits, peu après avoir cessé d’exercer les fonctions de président de la Transition, par un décret publié dans le Journal officiel de la République Française du 21 novembre 2014, le gouvernement français a fait droit aux demandes de naturalisation déposées par monsieur Rajoelina, pour son compte et pour ceux de son épouse et de ses enfants. [6]

Le jour d’introduction de ces demandes n’apparaît pas, mais à suivre les prescriptions de l’article 21-25-1 du code civil français, [7] elles dateraient de début 2013, quand monsieur Rajoelina était encore président de la Transition, soit chef d’État de facto de Madagascar.

Aussi étrange que cela puisse être, ces demandes n’ont pas été traitées comme pour celles prévues par les règles protocolaires de la diplomatie française (article 21-21 du code civil français). [8] Elles ont suivi la voie de naturalisation de droit commun (articles 21-14-1 à 21-25-1 du code civil français).

Selon le désormais fameux article 42 du code de la nationalité malgache, Andry Rajoelina a perdu la nationalité malgache à partir du moment où il a acquis la nationalité française, alors qu’il était déjà majeur.

Cela étant, cette perte n’a pas encore été constatée en bonne et due forme, ce qui lui permet d’affirmer qu’ostensiblement, il serait encore de nationalité malgache. Il n’empêche qu’en droit, ce qui est ostensible n’est pas nécessairement ce qui est réel et la réalité est qu’il n’a plus sa nationalité d’origine.

Le pas de côté de la HCC, un déni de justice

Le débat sur la nationalité malgache du président Andry Rajoelina a été porté devant la Haute cour constitutionnelle (HCC). Celle-ci a pris position, par quatre fois. Les deux réponses principales sont celles contenues dans deux arrêts. Le premier arrêt date du 22 août 2023. La HCC devait répondre à une demande d’invalidation de la candidature de monsieur Rajoelina à l’élection de 2018. Le second arrêt date du 9 septembre 2023. La HCC y arrête la liste définitive des candidats à la prochaine élection de 2023.

(3) (…) en ce qui concerne la question de la nationalité , l’article 42 du Code de nationalité doit être lu en combiné avec d’autres articles du même Code , et fait comprendre que la perte de la nationalité malagasy n’est pas automatique suite à l’acquisition d’une nationalité étrangère ; qu’aucun décret constatant la perte de la nationalité malagasy du défendeur n’a été pris jusqu’à ce jour en vertu des articles 53, 55 et 56 du Code de nationalité ; que selon l’article 90 de ce Code, tout individu de père et de mère malagasy possède la nationalité malagasy ; que la renonciation à cette nationalité est une faculté et non une obligation , et que la loi permet de détenir deux nationalités en même temps ; que Monsieur Andry Nirina RAJOELINA n’a jamais renoncé ni demandé à renoncer à sa nationalité malagasy ; qu’il demeure un citoyen malagasy et que c’est à bon droit que la Haute Cour Constitutionnelle a validé sa candidature en 2018 ; Extrait de l’arrêt HCC, arrêt n°04-HCC/AR du 22 août 2023, concernant une requête en invalidation d’une candidature à l’élection présidentielle de 2018

(2) Considérant que le juge constitutionnel , étant juge électoral dispose de la plénitude de compétence pour apprécier la régularité et la validité des pièces versées par les candidats afin de répondre au prescrit constitutionnel sur les conditions d’éligibilité ; que pour ce faire, les prétendants à être candidat à l’élection présidentielle ont produit l’acte de naissance et/ou la carte d’identité nationale malagasy, le certificat de résidence, le casier judiciaire , leurs certificats de nationalité malagasy ; que la Haute Cour vérifie d’office la validité et le bien fondé des actes et des pièces versées par les prétendants à être candidat à l’élection présidentielle ;{}

(3) Considérant que l’article 79 alinéa 2 de l’ordonnance n°60-064 du 22 Juillet 1960 portant Code de la nationalité malagasy dispose que « le certificat de nationalité, délivré conformément aux articles 87 et suivants fait foi jusqu’à preuve du contraire de la nationalité malagasy » ; que l’article 55 de la même loi énumère les différents décrets constatant la perte de la nationalité malagasy : « le décret autorisant la perte de la nationalité malagasy, le décret déclarant la perte de la nationalité malagasy ou le décret portant déchéance de la nationalité malagasy » ; qu’il ressort de l’instruction effectuée par la Haute Cour de céans auprès de l’autorité disposant du pouvoir règlementaire, seule compétente en matière de déclaration ou autorisation de la perte de la nationalité, suivant lettre n°173-PM/SGG/2023 du 8 septembre 2023 du Secrétaire Général du Gouvernement donnant suite à la lettre n°135-HCC/G du 8 septembre 2023 de la Cour de céans, « qu’aucun décret déclarant la perte de la nationalité malagasy en application de l’article 42 du Code de la nationalité malagasy n’a été pris depuis la promulgation dudit Code ; qu’aucun des 28 prétendants à être candidat à l’élection présidentielle du 9 novembre 2023 notamment Monsieur RAJOELINA Andry Nirina n’a fait l’objet d’un décret déclarant ou constatant la perte de la nationalité malagasy » ;{}

(4) Considérant que conformément à l’article 3 du décret n°2023-865 fixant les modalités d’organisation de l’élection présidentielle, les candidats ont déposé leurs dossiers dans les délais prescrits par ledit décret ;{}

(5) Considérant que conformément aux dispositions des articles 8, 9 et 10 de la loi organique n°2018-009 relative à l’élection du Président de la République, de celles de l’article premier du décret n°2023-866 fixant les modèles de certaines pièces à fournir par tout candidat à l’élection présidentielle et de celles de l’article 4 du décret n°2023-865 fixant les modalités d’organisation de u 22 l’élection présidentielle, les personnes ayant déposé un dossier complet seront déclarées comme candidats à l’élection présidentielle du 9 novembre 2023 ;{}

(6) Considérant que la Cour de céans s’est assurée de la régularité des dossiers de candidature au fur et à mesure de leur réception ; que dans l’exercice de ses attributions, la Haute Cour Constitutionnelle a constaté que les candidatures validées sont conformes aux prescriptions constitutionnelles, législatives et réglementaires et que les candidats concernés remplissent les conditions d’éligibilité ; Extrait de l’arrêt HCC, arrêt n°11-HCC/AR du 9 septembre 2023, arrêtant la liste définitive des candidats au premier tour de l’élection présidentielle du 9 novembre 2023.

Le gouvernement n’a pas constaté la perte par Andry Rajoelina de sa nationalité malgache. Madame la ministre de la Justice a indiqué, par voie de presse, que le ministère public n’entendait pas non plus saisir les tribunaux d’une demande tendant à constater à titre principal cette perte.

Toutefois, à rebours des déclarations de la HCC, ces deux abstentions n’interdisent pas de faire constater judiciairement la perte de cette nationalité.

Il faut et il suffit de soulever l’exception d’extranéité devant une juridiction, dans le cadre d’un procès principal. C’est une exception préjudicielle qui impose un sursis à statuer.

C’est une exception d’ordre publique, le juge n’a pas besoin d’être saisi par l’une ou l’autre des parties devant lui. Il doit ex oficio renvoyer les parties devant le tribunal civil. (article 67 du code de la nationalité) [9]

Toute juridiction devant statuer dans une affaire où monsieur Rajoelina est litigant, doit alors surseoir à statuer et renvoyer les parties devant le tribunal de première instance.

En s’abstenant de le faire, la juridiction commettrait un déni de justice.

La question de la nationalité a été posée, en 2023. [10] Elle était peut-être aussi étudiée en 2018, mais faute d’indication dans les décisions sur les élections présidentielles, il faut s’abstenir de toute hypothèse. [11]

En 2023, cette question était expressément posée. La HCC ne pouvait pas y répondre directement, mais il lui appartenait de saisir le tribunal civil de première instance de cette question. Cette décision de renvoi s’imposait d’office, même si aucune des parties ne l’avait réclamée. Ensuite, la décision reviendrait exclusivement aux juridictions judiciaires civiles.

En s’abstenant d’ordonner le renvoi de cette question devant la juridiction civile, [12] la HCC a commis un déni de justice.