La Haute Cour Constitutionnelle : Dérives procédurales et partialité dans l’interprétation, des dysfonctionnements menaçant l’Etat de droit ? Un commentaire de l’arrêt n°05-HCC/AR du 28 mars 2024

Il est un principe en droit processuel selon lequel « la forme tient le fond en l’état. » Il signifie que le respect des formes et des règles de procédure est essentiel pour garantir la validité des décisions de justice, et que la violation de ces règles peut entraîner la nullité de la décision, même si elle est fondée sur le plan du droit matériel. En d’autres termes, la forme a une valeur en soi et ne peut être sacrifiée au profit du fond, c’est-à-dire du contenu de la décision. Ce principe peut être retenu sur trois points essentiels concernant l’arrêt n°05-HCC/AR du 28 mars 2024.

1. La confusion des procédures administrative et contentieuse de déchéance par la Haute Cour Constitutionnelle : une erreur aux conséquences importantes sur le fondement de l’arrêt n°05-HCC/AR du 28 mars 2024

Pour la mise en œuvre de la déchéance du mandat de député prévue par l’article 72 de la Constitution, l’article 6 dernier alinéa de l’ordonnance n°2014-001 du 18 avril 2014 portant Loi organique fixant les règles relatives au fonctionnement de l’Assemblée nationale, modifiée par la Loi organique n°2014-034 du 9 février 2015, apporte la précision selon laquelle, « la procédure de la déchéance est fixée conformément au Règlement Intérieur de l’Assemblée nationale. » A cet effet, l’article 37 alinéa 3 de la Résolution n°01-2019/R du 19 août 2019 portant règlement intérieur de l’Assemblée nationale souligne que, « la saisine de la Haute Cour Constitutionnelle aux fins de déchéance ne sera effectuée qu’après deux rappels à l’ordre adressé à l’endroit du député désobéissant par le président de son groupe ou parti d’appartenance. »

Ces dispositions fixent ainsi la procédure administrative de déchéance qui est une procédure interne à l’Assemblée nationale, visant à sanctionner un député pour un manquement à ses obligations indiquées à l’article 72 alinéas 1er et 4 de la Constitution. Cette procédure est régie par les dispositions du règlement intérieur de l’Assemblée nationale, qui prévoient les étapes à suivre pour prononcer la déchéance, ainsi que les droits de la défense du député concerné.

Cette procédure administrative devrait être distinguée de la procédure contentieuse devant la Haute Cour Constitutionnelle. Cette dernière procédure est celle à suivre et à respecter lorsqu’un député, sujet d’une procédure de déchéance devant la Haute Cour, conteste la légalité ou la régularité de l’initiative sollicitant sa déchéance. Ni l’article 72 de la Constitution, ni l’ordonnance n°2014-001 du 18 avril 2014 modifiée, ni le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale n’a prévu de dispositions organisant cette procédure contentieuse devant la Haute Cour Constitutionnelle. Par défaut, celle-ci est régie par les dispositions de l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle , qui prévoient les règles de procédure applicables devant cette juridiction.

La Haute Cour Constitutionnelle, dans le 6ème considérant de son arrêt n°05-HCC/AR du 28 mars 2024, confond la procédure administrative prévue aux articles 6 alinéa 5 de l’ordonnance n°2014-001 modifiée et 37 alinéa 3 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, à la procédure contentieuse auprès de la Haute Cour Constitutionnelle pour contester la demande de prononcer la déchéance de la députée Christine Razanamahasoa. Or, il est important de distinguer ces deux procédures. Elles ont des finalités et des règles différentes. Les dispositions les régissant ne doivent pas être confondues.

Dès lors, toute la construction sur laquelle repose l’arrêt de la Haute Cour Constitutionnelle, articulée autour de l’article 37 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, pour organiser la procédure qu’elle a suivie dans le traitement de la requête qui lui a été présentée, concernant notamment les délais de présentation du mémoire en défense de la députée, se trouve sans fondement.

2. Des doutes sur l’usage de la procédure contentieuse retenue par la Haute Cour Constitutionnelle

La procédure mise en œuvre par la Haute Cour Constitutionnelle dans l’affaire Christine Razanamahasoa comporte un certain nombre de carences, de défaillance et d’insuffisances qui entache la clarté des fondements procéduraux de l’arrêt, mais aussi l’adéquation et l’alignement des méthodes employées par la Haute Cour dans le traitement de la requête.

a) Les manquements au principe de subsidiarité des règles de procédure

Il est de règle en droit processuel que, lorsqu’il n’existe pas de règles de procédure spécifiques à une matière spécialisée, le principe de subsidiarité des règles de procédure s’applique. Cela signifie que les règles de procédure générales servent de cadre de référence en cas de vide législatif spécifique. Ainsi, la juridiction saisie fait appel aux règles de procédure générales qui s’appliquent de manière subsidiaire et supplétive.

Dans le cas présent, il n’existe aucun texte fixant la procédure contentieuse à suivre devant la Haute Cour Constitutionnelle pour contester la régularité d’une demande de déchéance du mandat d’un député. En application du principe de subsidiarité des règles de procédure, ce sont donc les dispositions de l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 portant Loi organique relative à la Haute Cour Constitutionnelle définissant les règles de procédure générale qui doivent être prises en considération, en tant que procédure contentieuse dans la contestation de la demande de déchéance d’un député.

Cependant, il est à observer qu’en raison de la multiplicité des attributions dévolues à la Haute Cour Constitutionnelle, l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 prévoit autant de procédures juridictionnelles à mettre en œuvre que de compétences assignées. L’ordonnance aménage ainsi, au sein de son Titre III, les procédures propres, dédiées à chacune des matières attribuées à la Haute Cour Constitutionnelle par les dispositions constitutionnelles ou législatives. Il est alors aménagé, dans les articles 29 à 34 de l’ordonnance, les dispositions communes d’une procédure contentieuse, applicable à tout litige porté auprès de la Haute Cour Constitutionnelle, en dehors du contentieux électoral (à l’exception du contentieux des actes préliminaires des opérations électorales soumis aux articles 30 et 31 de l’ordonnance-Arrêt n°22-HCC/AR du 22 mars 2019), des conflits de compétence entre des institutions de l’Etat ou entre une institution de l’Etat et une ou plusieurs collectivités territoriales décentralisées ou entre deux ou plusieurs collectivités territoriales décentralisées ; et des exceptions d’inconstitutionnalité. La procédure encadrant le contentieux de la déchéance d’un député est ainsi organisée par les dispositions des articles 29 à 34 de l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001.

Toutefois, la confusion entre la procédure administrative de la déchéance et la procédure contentieuse d’une demande de déchéance que la Haute Cour Constitutionnelle commet, la conduit à une émancipation de toute procédure contentieuse pour l’examen de la contestation opposée par la députée Christine Razanamahasoa à la demande de la déchéance de son mandat. Or, tout litige ou contentieux qui est porté devant une juridiction doit être traité selon une procédure contentieuse bien définie. Cette procédure est un ensemble de règles et de formalités qui encadrent le déroulement du litige, depuis son introduction jusqu’à la décision finale. Le règlement d’un contentieux ne saurait être effectué en l’absence d’une procédure contentieuse. En effet, cette procédure permet de structurer le débat juridique, de déterminer les droits et obligations des parties, et d’assurer la sécurité juridique des décisions rendues. Elle garantit le respect des droits des parties, l’égalité des armes, le procès équitable et le bon fonctionnement de la justice. Elle est donc essentielle à la résolution des litiges.

Dans le 6ème considérant de son arrêt du 28 mars 2024, la Haute Cour Constitutionnelle se contente de l’exigence de l’article 37 alinéa 3 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale selon laquelle « la saisine de la Haute Cour Constitutionnelle aux fins de déchéance ne sera effectuée qu’après deux rappels à l’ordre adressés à l’endroit du député désobéissant par le président de son groupe ou parti d’appartenance. », pour en constituer le seul point de la procédure contentieuse de la déchéance.

Cependant, cette approche est fragilisée par le 7ème considérant de son arrêt dans lequel la Haute Cour Constitutionnelle souligne que, « la Haute Cour Constitutionnelle en tant que gardienne de la Constitution se doit, dans le traitement de toutes les procédures contentieuses qui relèvent de sa compétence, de respecter les droits de la défense tels qu’il est prescrit par l’article 13 de la Constitution. » Or, les principes d’exigence de bonne administration de la justice et de l’égalité des armes dans un procès qui procèdent de l’article 13 de la Constitution invoqué par la Haute Cour Constitutionnelle, ne peuvent être respectés en l’absence d’une procédure contentieuses établie (Décision n°24-HCC/D3 du 12 juin 2015 relative à la résolution de mise en accusation du Président de la République Hery Rajaonarimampianina).

Il est généralement admis qu’une procédure contentieuse ne saurait se limiter à la seule indication des conditions de saisine de la juridiction compétente comme la Haute Cour le fait ; mais qu’elle exige aussi que soient précisés les modalités et les délais permettant aux parties au procès d’échanger leurs arguments et de produire leurs preuves, dans le respect du principe constitutionnel du procès du contradictoire, avant que la décision ne soit prise par la juridiction.

Tous ces éléments d’une procédure contentieuse qui sont autant de prescriptions constitutionnelles pour garantir le respect des exigences de l’article 13 de la Constitution évoqué par la Haute Cour, sont absents de l’article 37 alinéa 3 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale sur lequel, la Haute juridiction d’appuie pour prendre son arrêt. Toutefois, en l’absence d’une procédure contentieuse propre à la procédure de déchéance, seule la mise en œuvre du principe de subsidiarité des règles de procédure, aurait fourni à la Haute Cour Constitutionnelle les moyens procéduraux nécessaires pour exercer la plénitude de son office, dans le respect des principes constitutionnels de la bonne administration de la justice. Le choix qu’elle a fait d’examiner et de trancher la contestation qui lui est soumise, en dehors de toute procédure contentieuse, met en cause la pertinence de l’argumentaire de son arrêt, autant qu’elle affaiblit sa portée, et sape la crédibilité de l’autorité de la Haute Cour Constitutionnelle.

b) L’invocation, sans fondement, d’un délai de 48 heures pour le dépôt du mémoire en défense

Dans une procédure contentieuse, le principe du contradictoire exige que le défendeur doive être informé des conditions de sa défense, dont notamment celles du délai de dépôt de son mémoire en défense. Il est de règle que cette information figure dans la notification de la requête déposée à son encontre ; la notification étant le point de départ du délai imparti pour présenter sa défense. Ce principe est un principe fondamental de la procédure contentieuse qui garantit le droit à chaque partie de discuter l’énoncé des faits et les moyens juridiques invoqués par l’autre partie, et de présenter ses arguments en défense.

Il appartient également au greffier d’accompagner cette indication des références de la loi fixant ledit délai de dépôt de mémoire en défense, afin que le défendeur puisse vérifier les dispositions applicables et s’assurer qu’il dispose bien du délai légal approprié pour présenter sa défense. Si la notification ne précise pas les références de la loi concernée, une telle situation constitue une irrégularité de procédure. Si l’omission des références de la loi fixant le délai de dépôt de mémoire en défense a causé un préjudice au défendeur, ce dernier peut soulever une exception de nullité de la procédure et le cas échéant, d’annuler la procédure.
Sur le bordereau d’envoi n°47-HCC/G du 26 mars 2024 de la notification par le greffier en chef de la Haute Cour Constitutionnelle à Christine Razanamahasoa, aux fins de la déchéance de son mandat de député, il est fait mention, à titre d’« observations » de l’indication suivante : « Pour production de mémoire en défense à faire déposer au greffe de la Cour de céans dans un délai de 48 heures. » Toutefois, le greffier en chef ne se réfère à aucun texte législatif ou règlementaire, ni n’évoque le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale pour justifier ce délai de 48 heures imparti à Christine Razanamahasoa pour présenter sa défense.

En se référant à l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 qui fixe la procédure contentieuse en l’occurrence, comme il est précédemment expliqué, ses dispositions sont claires. Après que la requête introductive d’instance a eu été notifiée par le greffe de la Haute Cour aux parties au procès qui lui est soumis, « les intéressés peuvent produire un mémoire en défense dans le mois de la notification. »(article 32 alinéa 2). Ce qui signifie que le délai pour produire le mémoire est d’un mois à compter de la date de réception de la notification. Dans cette configuration, le point de départ du délai est la date à laquelle la notification a été reçue par le destinataire, et non la date à laquelle elle a été envoyée. Par ailleurs, conformément à l’article 72 alinéa 1er la Délibération n°02-HCC/DB du 17 septembre 2021 portant Règlement intérieur de la Haute Cour Constitutionnelle, « pour la computation des délais, la Haute Cour Constitutionnelle prend en considération le délai franc, sous réserve des dispositions des lois particulières. » Ce qui signifie que le délai commence à courir le lendemain de la notification, et que celui-ci expire le dernier jour du mois à minuit. Il est important de noter que si le dernier jour du délai tombe un samedi, un dimanche ou un jour férié, le délai est reporté au premier jour ouvrable suivant. La notification ayant été effectuée le 26 mars 2024, le délai d’un mois franc arrivera à échéance le 26 avril 2024 à minuit.

La question se pose alors de savoir à quoi correspond ce délai de 48 heures énoncé par le greffier en chef et imposé à Christine Razanamahasoa pour déposer son mémoire en défense ?

A aucun moment de la procédure contentieuse établie par l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001, il n’est question d’un délai quelconque de 48 heures. Dans l’environnement juridique du député, il n’y a qu’un seul texte qui prévoit que « le délai de production du mémoire en défense est de deux (2) jours à compter de la notification de la requête, laquelle doit être faite par la juridiction dès sa saisine. » Il s’agit de l’article 50 alinéa 3 de la Loi organique n°2018-010 du 11 mai 2018 relative à l’élection des députés à l’Assemblée nationale concernant la contestation des résultats provisoires des élections des députés publiés par la Commission électorale nationale indépendante (CENI) ; un texte qui n’a aucun rapport avec la déchéance du mandat du député.

Or, en droit processuel, la juridiction n’est pas habilitée à définir en toute discrétion le délai de dépôt du mémoire en défense. Ce délai est généralement fixé par la loi ou le règlement de procédure applicable. Si la juridiction fixe un délai de dépôt du mémoire en défense en dehors des dispositions légales ou réglementaires applicables, cela peut constituer une violation du principe du contradictoire et du droit à un procès équitable. Cette situation peut être qualifiée d’irrégularité de procédure, voire de violation des droits de la défense. Ce que la Haute Cour Constitutionnelle commet en fixant discrétionnairement un délai de 48 heures pour déposer le mémoire en défense de Christine Razanamahasoa.

Mais la situation prend une autre dimension lorsque l’on compare le sort différencié que la Haute Cour Constitutionnelle a accordé à la durée des délais de dépôt de mémoire en défense dans les deux arrêts délivrés par la Haute Cour Constitutionnelle le même jour du 28 mars 2024, concernant le même contentieux de la contestation de la déchéance du mandat de parlementaire, sur le fondement du même article 72 de la Constitution.

Dans l’Arrêt n°05-HCC/AR du 28 mars 2024 concernant une requête aux fins de déchéance d’un sénateur, concernant le cas de l’ancien président du Sénat, la Haute Cour Constitutionnelle a été saisie aux fins de déchéance du sénateur Herimanana Razafimahefa, le 17 octobre 2023. Il a déposé son mémoire en défense, le 27 mars 2024 (5ème considérant de l’arrêt). Le sénateur Razafimahefa Herimanana a disposé de 162 jours pour le dépôt de son mémoire en défense. Ce qui est loin d’être le cas de Christine Razanamahasoa, présidente de l’Assemblée nationale en exercice au moment du contentieux. La Haute Cour Constitutionnelle lui intime de déposer son mémoire en défense 48 heures après la notification de la requête. On constate une différence significative de traitement entre les deux cas, soulevant des questions de l’égalité devant la loi qui, dans le cas de Christine Razanamahasoa s’ajoute à celle de l’équité de la procédure et au respect du principe du contradictoire, et des droits de la défense.

c) Le défaut d’une réponse à une demande de report du dépôt du mémoire en défense, enregistrée par le greffe de la juridiction

Le 27 mars 2024, le conseil de Christine Razanamahasoa a adressé un courrier au président de la Haute Cour Constitutionnelle, en se référant à l’article 32 de l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001. Dans ce courrier, le conseil a souligné que « le délai de 48 heures fixé d’autorité par le bordereau d’envoi ne rentre pas dans les dispositions (de l’article 32 de l’ordonnance). En conséquence (il) sollicite que le délai de dépôt de mémoire soit reporté. » Cette demande de report a été enregistrée par le greffe de la Haute Cour Constitutionnelle le 27 mars 2024 à 16h12, comme l’a confirmé le greffier en chef dans son courrier n°49-HCC/G du 28 mars 2024.

De manière générale, en droit processuel, la Haute Cour Constitutionnelle a l’obligation de statuer sur la demande de report du délai de dépôt de mémoire en défense, conformément au principe du contradictoire et d’autres principes constitutionnels de l’exigence de la bonne administration de la justice. Le principe du contradictoire impose que chaque partie ait la possibilité de discuter l’énoncé des faits et les moyens juridiques invoqués par l’autre partie et de présenter ses arguments en défense. Il implique que les parties soient informées des délais impartis pour présenter leurs moyens de défense et que ces délais soient raisonnables.

Dans ce cadre, la Haute Cour constitutionnelle a l’obligation de garantir le respect du principe du contradictoire et de veiller à ce que les parties disposent d’un délai raisonnable pour présenter leur défense. Si une partie adresse une demande de prorogation de délai au président de la juridiction, la Haute Cour constitutionnelle doit répondre à cette demande pour garantir le respect du principe du contradictoire et de l’exigence de la bonne administration de la justice. En cas de refus de proroger le délai, la Haute Cour constitutionnelle doit motiver sa décision et veiller à ce que la partie concernée dispose d’un délai raisonnable pour présenter sa défense.

L’article 32 alinéa 3 de l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001 prévoit que les délais fixés par la juridiction peuvent être prorogés par le président, soit au vu d’une requête motivée notifiée à la partie adverse trois jours au moins avant l’expiration d’un délai, soit d’office si des circonstances exceptionnelles l’exigent. Bien que la demande de report de délai présentée par le conseil de Christine Razanamahasoa ne s’inscrive pas dans les cas de figure énoncés, le président de la Haute Cour Constitutionnelle a l’obligation de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir le respect des droits de la défense et le bon fonctionnement de la justice. Cette décision prendra la forme d’une ordonnance avant-dire droit, qui est un acte juridictionnel par lequel le président de la Haute Cour Constitutionnelle statue sur une question préalable à la poursuite de la procédure. Cette ordonnance avant-dire droit, doit être motivée, et peut être prise à tout moment de la procédure, y compris avant l’audience. Elle est, en principe, susceptible de recours devant la Haute Cour Constitutionnelle elle-même.

Cependant, en dépit de ces règles et principes, le président de la Haute Cour Constitutionnelle n’a donné aucune suite à la demande formulée et dûment enregistrée auprès du greffe de la Haute Cour Constitutionnelle. Par sa lettre n°49-HCC/G du 28 mars 2024, le greffier en chef de la Haute Cour Constitutionnelle informe Christine Razanamahasoa ainsi que son conseil que l’audience publique se tiendra, le jour même de son courrier, s’en tenant au délai de 48 heures initialement fixé.

Cette carence, pour ne pas dire cette volonté de faire fi des obligations s’imposant au président de la Haute Cour Constitutionnelle entraîne deux conséquences majeures. Tout d’abord, elle constitue une violation du principe du contradictoire, qui exige que chaque partie ait la possibilité de discuter l’énoncé des faits et les moyens juridiques invoqués par l’autre partie et de présenter ses arguments en défense. En ne se prononçant pas sur la demande de report, le président de la Haute Cour Constitutionnelle ne permet pas à la partie concernée de bénéficier d’un délai supplémentaire pour préparer sa défense, ce qui peut porter atteinte à ses droits.

Ensuite, cette situation constitue une violation des principes constitutionnels de l’exigence de la bonne administration de la justice, qui imposent à la juridiction de garantir l’effectivité des droits de la défense et de veiller au respect des droits fondamentaux des parties. En ne se prononçant pas sur la demande de report, le président de la Haute Cour Constitutionnelle ne remplit pas ses obligations en matière de bonne administration de la justice.

Ainsi, La violation du principe du contradictoire et des principes constitutionnels de l’exigence de la bonne administration de la justice entraînent des conséquences importantes sur la régularité de la procédure devant la Haute Cour Constitutionnelle. En effet, ces principes sont essentiels pour garantir le respect des droits de la défense et le bon fonctionnement de la justice. Par ailleurs, le défaut d’une réponse à la demande de report du dépôt du mémoire en défense constitue une atteinte manifestement grave au respect des principes constitutionnels, dès les premières phases du procès, minant de manière significative sa crédibilité ainsi que l’impartialité de la Haute Cour Constitutionnelle.

En dernier lieu, concernant la question de la demande de report de dépôt du mémoire en défense, il est surprenant de constater qu’au 7ème considérant de son arrêt, la Haute Cour Constitutionnelle souligne qu’une demande de report a été présentée « après l’audience ; qu’une telle demande tardivement déposée devant la Haute Cour est sans objet. » Cette situation à double titre.

D’une part, contrairement à ce que la Haute Cour énonce, la demande de report du délai de dépôt du mémoire en défense a été déposée et enregistrée par le greffe, à 14 heures, avant que l’audience ne se tienne. Cette déformation de la chronologie des faits surprend et étonne. Il est à observer que la seconde demande ne fait que reprendre l’objet de la première, qui a été régulièrement enregistrée par le greffe de la Haute Cour Constitutionnelle, le 27 mars 2024, et restée sans réponse de la part de la juridiction. Normalement, cette seconde demande aurait dû être portée à la connaissance de la Haute Cour Constitutionnelle qui a tenu une audience publique quelques instants après le dépôt de cette seconde demande. Dès lors, la Haute juridiction aurait dû débuter l’audience par l’examen des deux demandes déposées par le conseil de Christine Razanamahasoa, puisqu’elle est dans l’obligation d’y répondre. Mais, La Haute Cour s’y est soustraite.

D’autre part, la nature de la sanction retenue surprend. Dans une procédure contentieuse, le dépôt d’un mémoire en défense tardif peut entraîner des conséquences sur la recevabilité de celui-ci. Cependant, la qualification de « sans objet » ne semble pas appropriée dans ce contexte. Dans un procès, la sanction « sans objet » signifie qu’une demande ou une requête n’a plus d’objet en raison d’un événement survenu postérieurement à son introduction, qui a fait disparaître le litige ou la contestation. Autrement dit, la demande ou la requête n’a plus de pertinence ou de raison d’être en raison de l’évolution de la situation. Ce qui ne peut pas être le cas, en l’occurrence, car aucun changement ou évolution n’est intervenu. En revanche, dans le cas d’un mémoire en défense tardif, la sanction encourue est plutôt l’irrecevabilité. L’irrecevabilité est une sanction qui frappe une demande ou une requête qui ne remplit pas les conditions de forme ou de délai requises par la loi ou le règlement. Si le mémoire en défense est déposé tardivement, il peut être déclaré irrecevable par le juge, ce qui signifie que les arguments et les moyens de défense invoqués dans ce mémoire ne seront pas pris en compte dans la décision.

L’évocation inappropriée de la sanction, « sans objet », retenue par la Haute Cour pour le rappel d’une demande effectuée dans les règles, et qu’elle a ignorée questionne sur la nature et la réalité des ressorts de ces erreurs d’appréciation qui ne peuvent que renforcer le sentiment de partialité de la Haute Cour Constitutionnelle, alors que l’impartialité est l’essence de l’office du juge.

d) Une mise en état précipitée et inappropriée de l’affaire

Comme pour tout processus judiciaire, l’examen d’une affaire auprès de la Haute Cour Constitutionnelle est soumis à la procédure de mise en état avant que le président de la Haute cour « la (fasse) inscrire au rôle et (…) fixe la date de l’audience »,conformément à l’article 33 alinéa 2 de l’ordonnance n02001-003 du 18 novembre 2001. La mise en état d’une affaire est une phase préalable au jugement au cours de laquelle les parties préparent leur dossier et échangent leurs arguments et pièces. Elle a pour objectif de permettre au juge de statuer sur l’affaire en connaissance de cause et de garantir le respect du principe du contradictoire. La mise en état est soumise à des conditions et des règles strictes. En général, elle implique la communication réciproque des pièces et des moyens de défense entre les parties, ainsi que la production de conclusions écrites dans lesquelles elles exposent leurs prétentions et leurs arguments.

La mise en état se termine lorsque le Haut Conseiller, nommé par ordonnance par le président de la Haute Cour Constitutionnelle pour suivre la procédure (article 33 alinéa 1er de l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001, estime que l’affaire est en état d’être jugée, c’est-à-dire que les parties ont échangé toutes les pièces et les arguments nécessaires à la prise de décision. Il saisit alors le président de la Haute Cour qui « la fait inscrire au rôle et fixe la date de l’audience » (article 22 alinéa 2). L’affaire est alors renvoyée à une audience de plaidoirie, si l’une des parties se fait assister par un avocat qui « peut, s’il en informe à l’avance la Haute Cour Constitutionnelle, présenter à une audience publique ses observations orales (article 29 alinéa 2 de l’ordonnance n°2001-003), comme c’est le cas concernant l’affaire de Christine Razanamahasoa.

Dans cette affaire, celle-ci ne saurait donc être réputée en état, au plus tôt, qu’à l’issue du dépôt auprès de la Haute Cour Constitutionnelle du mémoire en défense du défendeur. Cependant, dans son courrier n°49-HCC/G du 28 mars 2024, délivré tôt le matin, le greffier en chef de la Haute Cour Constitutionnelle informe Christine Razanamahasoa ainsi que son avocat que « la Cour tiendra une audience publique (…) ce jour, 28 mars 2024 à 14 heures, au cours de laquelle il vous sera loisible de présenter votre défense. »

Une telle situation précipitée, est irrégulière. En effet, dans le cadre d’une procédure judiciaire, il est essentiel de respecter scrupuleusement les étapes et les délais prévus pour garantir le bon déroulement de l’affaire et le respect des droits de toutes les parties impliquées. Le fait que les opérations requises pour la mise en état de l’affaire n’aient pas été effectuées et que l’audience ait été ordonnée quelques heures seulement après la notification, sans aucune explication sur le caractère urgent de celle-ci, pourrait laisser penser que le président de la Haute Cour Constitutionnelle a agi de manière hâtive et sans considération pour les règles de procédure. Cette situation ne peut qu’affecter l’aptitude de la défense à présenter un argument solide ou à contester efficacement les allégations contre elle.

Sur le plan juridique, cette situation soulève des questions quant au respect des principes de procédure régulière et du droit à un procès équitable. En effet, le fait que les opérations requises pour la mise en état de l’affaire n’aient pas été effectuées et que l’audience ait été convoquée dans un délai très court sans justification du caractère urgent, pourrait être considéré comme une violation des droits de la défense. Toute dérogation à ces principes fondamentaux ne peut qu’entacher la régularité de la procédure et porter atteinte à la crédibilité de la décision rendue.

3. Des interrogations sur le respect des exigences de forme requises pour la validité de la requête déposée auprès de la Haute Cour Constitutionnelle

Les conditions de forme et de formalités de la requête ou de l’acte introductif d’instance ont une importance cruciale en droit processuel. Elles visent à garantir la régularité de la procédure, le respect des droits des parties et la bonne administration de la justice. Ls conditions de forme permettent de s’assurer que la requête est recevable, c’est-à-dire qu’elle respecte les règles de fond et de forme prescrites par la loi. Elles permettent également de vérifier que la demande est suffisamment précise et complète pour permettre au juge de statuer en connaissance de cause. Les conditions de formalités, quant à elles, garantissent la sécurité juridique de la procédure en permettant de vérifier l’identité des parties, leur qualité à agir et leur capacité à être parties à un procès.

Devant la Haute Cour Constitutionnelle, les conditions de forme que doit respecter une requête pour être valable en droit processuel, sont fixées par l’article 31 de l’ordonnance n°2001-003 du 18 novembre 2001. Selon ses termes, la requête doit être établie en double exemplaire et signée. Elle doit comporter : les noms et prénoms du requérant ; son domicile ; les documents établissant sa qualité ; l’objet de la demande, ainsi que les moyens et arguments invoqués pour étayer la demande. Ces conditions ne sont exigées, « à peine de nullité » précise ledit article. L’expression « à peine de nullité » signifie que si ces conditions de forme ne sont pas respectées, la requête sera nulle et non avenue, c’est-à-dire qu’elle n’aura aucun effet juridique. La nullité est une sanction plus sévère que l’irrecevabilité, qui consiste à rejeter la demande sans examen au fond pour un vice de forme ou de procédure. La nullité, en revanche, entraîne l’anéantissement rétroactif de l’acte, comme s’il n’avait jamais existé.

En examinant l’ensemble du dossier de la requête introductive d’instance, y compris le récépissé n°000853 du 26 mars 2024 s’y rapportant, on constate que les conditions de forme exigées par l’ordonnance n°2001-003 ne sont pas toujours respectées.

En premier lieu, la requête, transmise à Christine Razanamahasoa, n’est pas signée. Or, la signature de la requête est une condition essentielle pour sa validité devant la Haute Cour Constitutionnelle. Bien que l’article 31 de l’ordonnance n°2001-003 ne précise pas que la signature est la condition la plus importante, elle est néanmoins fondamentale car elle permet d’identifier l’auteur de la requête et de garantir son authenticité. La fonction de la signature est donc de garantir l’identité de l’auteur de la requête et de manifester son consentement aux termes de celle-ci. En signant la requête, le requérant atteste qu’il est l’auteur des moyens et arguments invoqués et qu’il assume la responsabilité de sa demande. Le non-respect de cette condition devrait entraîner la nullité de la requête, et par voie de conséquence de la saisine. En effet, l’article 31 prévoit expressément que la requête doit être signée, à peine de nullité. Cette sanction est prévue pour garantir le respect des règles de procédure et assurer le bon fonctionnement de la justice. En l’absence de signature, la requête est considérée comme n’ayant jamais été présentée et la saisine de la Haute Cour Constitutionnelle est réputée n’avoir jamais existé.

Deux autres conditions concernant la forme de la requête, selon l’ordonnance n°2001-003, ne sont pas respectées. Il s’agit de l’indication du domicile du requérant, et du document établissant la qualité du demandeur. L’indication du domicile du requérant est une condition importante de la requête, car elle permet à la juridiction de connaître l’adresse à laquelle les décisions et les notifications devront être envoyées. Cette condition garantit également la transparence de la procédure. La condition de joindre le document établissant la qualité du demandeur représente, quant à elle, une condition de forme importante, car il permet de vérifier que le requérant a la capacité juridique de saisir la juridiction et qu’il agit dans le cadre de ses prérogatives. Cette condition garantit également que la demande est fondée et que le requérant a un intérêt à agir. La sanction encourue pour le non-respect de l’indication du domicile du requérant et du document établissant la qualité du demandeur est l’annulation de la requête, conformément à l’article 31 de l’ordonnance n°2001-003. Cette sanction est logique et nécessaire pour garantir le respect des principes fondamentaux de la procédure contentieuse, tels que le principe du contradictoire et la sécurité juridique. En effet, en l’absence de ces conditions de forme, la juridiction ne peut pas garantir que la procédure se déroule de manière régulière et équitable, et que les décisions rendues soient fondées et opposables aux parties.

En dépit du caractère manifeste de ces manquements aux conditions de forme de la requête (absence de signature, carence de la mention du domicile du requérant, défaut du document établissant la qualité du demandeur)., la Haute Cour Constitutionnelle s’est, cependant, abstenue de les évoquer. A cet égard, il convient de rappeler que, dans le cadre de sa mission de veiller au respect de la Constitution et de garantir les droits et libertés fondamentaux., la Haute Cour Constitutionnelle est tenue de respecter les règles de procédure qui lui sont applicables, ainsi que les principes généraux du droit. En particulier, elle doit veiller au respect des conditions de forme de la requête, qui sont prévues par l’article 31 de l’ordonnance n°2001-003. Si la Haute Cour Constitutionnelle n’a pas relevé les manquements aux conditions de forme de la requête, cela peut s’expliquer par plusieurs raisons. Tout d’abord, il est possible qu’elle ait considéré que ces manquements n’aient pas été suffisamment graves pour entraîner la nullité de la requête. Ensuite, il est possible que la Haute Cour Constitutionnelle ait considéré que les manquements aux conditions de forme de la requête n’avaient pas d’incidence sur le fond de l’affaire. Dans ce cas, elle peut décider de ne pas les relever d’office, conformément au principe selon lequel le juge ne peut pas fonder sa décision sur un moyen qu’il a relevé d’office sans avoir préalablement invité les parties à présenter leurs observations. Quoi qu’il en soit, il appartient à la Haute Cour Constitutionnelle d’expliquer pourquoi elle n’a pas relevé les manquements aux conditions de forme de la requête, et de motiver cette décision. Ce qu’elle ne fait point, légitimant, une fois de plus, des appréhensions concernant la partialité de la Haute Cour Constitutionnelle dans le traitement de cette affaire, remettant en cause la sécurité juridique de l’arrêt qu’elle a pris et fragilisant, tout simplement sa légitimité.

Dans sa requête de déchéance du mandat de député de Christine Razanamahasoa, le président du groupe parlementaire IRD à l’Assemblée nationale convoque l’application de l’article 72 de la Constitution. La Haute Cour Constitutionnelle, dans son arrêt du 28 mars 2024, reprend intégralement à son compte l’argumentaire avancé par le requérant. Ce faisant, elle fait l’impasse sur le fait que la mise en œuvre de la procédure de la déchéance de l’article 72 de la Constitution est plus complexe qu’elle n’apparaît. Elle soulève des questions quant à son encadrement juridique et à sa compatibilité avec les principes fondamentaux d’organisation de l’Assemblée nationale et ceux de l’Etat de droit. La Haute Cour Constitutionnelle semble méconnaître l’encadrement de la procédure de déchéance par le droit parlementaire, en raison de sa nature. Par ailleurs, elle semble éluder la nature et les caractères représentatifs du mandat de député tels qu’ils procèdent de la Constitution elle-même. Ils constituent autant de limites à la portée de l’article 72 de la Constitution et au régime de la déchéance du député.

1. La mise en œuvre de la procédure de déchéance de député : la méconnaissance de son encadrement par le droit parlementaire

Il est judicieux de rappeler que, certes, une demande de déchéance de mandat d’un député soulève, inévitablement, des enjeux de nature politique. Toutefois, sur le plan strict du droit, elle se résume à un fait qui est à rattacher au fonctionnement de l’Assemblée nationale, et doit être appréhendée à l’aune du cadre juridique dédié à l’institution parlementaire : le droit parlementaire. Celui-ci comprend l’ensemble des règles applicables aux assemblées parlementaires quelle que soit la nature de ces règles (constitutionnelles, organiques, législatives ou ressortissant de leur règlement intérieur.). Selon la doctrine, le droit parlementaire définit comme le droit spécial des assemblées parlementaires, désignant la « légalité particulière » (Pierre Avril et Jean Gicquel) qui exprime leur traditionnelle autonomie et qui résulte de leur pouvoir d’auto-organisation. Cette légalité spéciale s’interpose entre la légalité générale (notamment constitutionnelle) qu’elle est naturellement tenue de respecter, et les personnes qui sont placées dans sa dépendance et auxquelles elle s’applique directement.

Au sein de ce droit parlementaire, sous la Quatrième République, le cadre général du régime de la déchéance du mandat de député pour cause de déviation de la « ligne politique » du groupe parlementaire, est fixé par l’article 72 alinéa 4 de la Constitution. Ne se suffisant pas à elle seule, cette disposition constitutionnelle est complétée par l’article 6 alinéas 4 et 5 de l’ordonnance organique n°2014-001 du 14 avril 2014 modifiée ; puis précisée davantage par l’article 37 alinéas 2 et 3 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale. Le dispositif établi par toutes ces normes repose et se déroule au sein du groupe parlementaire. Il est cependant constaté que, tout au long de son argumentaire, le requérant utilise indifféremment « parti politique », « groupe de partis », et « groupe parlementaire », comme si toutes ces expressions traduiraient les réalités d’une même catégorie juridique, alors que ce n’est pas le cas. En reprenant à son compte le raisonnement du requérant, la Haute Cour Constitutionnelle commet, en conséquence, la même confusion qu’il conviendrait de démêler pour mieux comprendre l’une des fragilités des fondements du régime de déchéance retenu par la Haute Cour Constitutionnelle, à travers la méconnaissance de son encadrement par le droit parlementaire.

a) La distinction entre parti politique, groupe de partis et groupe parlementaire

Sur le plan juridique, les partis politiques, les groupes de partis qui est une coalition factuelle de partis et d’organisations politiques dans le cadre d’une élection (article 9 du décret n°2013-057 du 29 janvier 2013 fixant les conditions d’application de certaines dispositions de la loi n°2011-012 du 9 septembre 2011 relative aux partis politiques) , et les groupes parlementaires sont des entités distinctes, bien qu’ils soient souvent liés, et disposent chacun de son propre régime juridique. La Haute Cour Constitutionnelle, dans son « Avis n°01-HCC/AV du 29 avril 2015 sur la constitutionnalité de la création d’un groupe parlementaire dont les membres sont issus d’un autre groupe parlementaire portant la même dénomination mais différenciée seulement par un numéro d’ordre » a, opportunément, expliqué par le menu les différences et la distinction à faire entre ces deux concepts de « partis politiques » et de « groupe parlementaire », dans des considérants de principe essentiels qui sont repris ci-après.

« Considérant que sur le plan strict du droit, les notions de groupes parlementaires et de partis ou groupes politiques recouvrent deux situations et deux régimes juridiques différenciés qu’il conviendrait de bien distinguer ; qu’en effet, si au sein de l’Assemblée nationale, les groupes parlementaires réunissent « (des) députés qui peuvent se grouper par affinités politiques », selon les termes de l’article 29 alinéa 1er de l’arrêté n°67-AN/P du 3 mai 2014 portant Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, le parti, aux termes de l’article 2 de la loi n°2011 – 012 du 9 septembre 2011 relative aux partis politiques, « désigne tout groupement de citoyens ayant en commun un projet de société, partageant la même idéologie et poursuivant les mêmes objectifs, aux fins de défendre et de mettre en œuvre un programme politique pour le développement socioéconomique et culturel de la nation par l’exercice de la représentation au sein des différentes institutions au niveau local, régional, provincial et national. Il concourt à la formation de la volonté politique, à l’expression du suffrage universel et à l’exercice du pouvoir par des moyens démocratiques et pacifiques à travers la participation aux élections, l’éducation civique et politique et l’encouragement de la participation des citoyens à la vie publique et politique. Il exprime ses objectifs dans un programme politique » ;

Considérant qu’au-delà de cette première différence tenant au statut des membres qui les constituent, groupe parlementaire et parti politique ressortent, de manière générale, à des ordres juridiques distincts ; que le groupe parlementaire est défini comme étant « une réunion d’élus à l’intérieur des assemblées qui ne constitue qu’un groupement de fait dépourvu de toute personnalité juridique, et disposant d’un statut particulier aux fins de l’exercice de ses activités dans le cadre des assemblées parlementaires », et qu’à ce titre, il est soumis au droit parlementaire et n’a d’existence que confinée dans le fonctionnement des assemblées législatives ;

Considérant que les groupes parlementaires sont constitués afin de pouvoir s’organiser pour peser dans les débats et le fonctionnement de l’assemblée ; qu’ils exercent des prérogatives importantes en matière d’attribution de postes de responsabilité au sein du Bureau permanent de l’Assemblée, de répartition de sièges au sein des commissions législatives et de temps de parole au cours des débats ; qu’il revient aux groupes de désigner les orateurs intervenant en séance publique et d’affecter les députés dans les commissions permanentes ;

Que les partis politiques, quant à eux, bénéficient d’un statut propre que leur reconnaissent les dispositions des articles 14 et 72 alinéa 1er de la Constitution, ce qui est confirmé par les dispositions de l’article 2 de la loi n°2011-012 du 9 septembre 2011 relative aux partis politiques qui précisent que : « (le parti politique) concourt à la formation de la volonté politique, à l’expression du suffrage universel et à l’exercice du pouvoir par des moyens démocratiques et pacifiques à travers la participation aux élections, l’éducation civique et politique et l’encouragement de la participation des citoyens à la vie publique et politique » ;

Considérant que, sur un plan plus général, on entend par parti politique tout groupe organisé de particuliers partageant au moins généralement les mêmes visées et options politiques, et cherchant à influer sur les politiques publiques par l’élection de leurs candidats à des charges publiques ;

Considérant ainsi, que le rôle essentiel qui est assigné par le constituant et le législateur aux partis politiques est de participer à l’animation de la vie politique à travers une fonction programmatique qui consiste à élaborer des projets politiques permettant à l’électeur de choisir une orientation en connaissance de cause, les partis se réclamant de l’opposition pouvant proposer des solutions alternatives à la politique de la majorité en place et remplir ainsi une fonction tribunicienne, une fonction pédagogique qui s’efforce à expliquer ces projets pour conduire les électeurs à une adhésion raisonnée, une fonction de structuration de l’opinion publique par l’animation du débat politique et une fonction de recrutement politique pour choisir les candidats aux fonctions politiques et les former à leurs responsabilités ;

Qu’à aucun moment, ni le constituant, ni le législateur n’ont consenti à reconnaître et encore moins à impliquer les partis ou les groupes de partis politiques, envisagés en tant que tels, dans aucune procédure parlementaire, celle-ci relevant exclusivement des députés et sénateurs ou des organes propres aux assemblées législatives, constitués d’une part par les organes de direction que sont le Président de l’Assemblée, le Bureau permanent et la Conférence des présidents et d’autre part par les formations intérieures parmi lesquelles figurent les commissions législatives et les commissions d’enquête parlementaire ainsi que les groupes parlementaires ;

Qu’à cet égard, le parti politique et le groupe parlementaire relevant de deux ordres juridiques distincts, il ne saurait exister entre eux un quelconque rapport organique. »

Par son « Avis n°01-HCC/AV du 12 janvier 2017 sur les dispositions constitutionnelles se rapportant à la désignation du chef de l’opposition au sein de l’Assemblée nationale », la Haute Cour Constitutionnelle confirme et consolide cette différence et cette distinction à faire entre le parti politique et le groupe parlementaire, notamment dans ses considérants 12 à 15. Cependant, à aucun moment dans son Arrêt n°5-HCC/AR du 28 mars 2024, la Haute Cour Constitutionnelle ne se réfère à cette jurisprudence. Pourrait-on y voir pour autant un revirement de la jurisprudence de la Haute Cour Constitutionnelle ? Certes, un changement d’orientation de la jurisprudence d’une juridiction est toujours possible. Néanmoins, une telle situation n’est pas commune pour une juridiction constitutionnelle rattachée aux systèmes de droit romaniste qui ne reconnaissent pas la règle du précédent obligatoire et qui laissent aux juges la totale maîtrise de leur jurisprudence. Elle signifie, en effet, une nouvelle interprétation de la Constitution et met en péril la sécurité juridique qu’elle a vocation à garantir. Selon la doctrine, l’abandon par une juridiction d’une solution qu’elle avait jusqu’alors admise, se vérifie à travers un double exercice. Celui, tout d’abord, de la constatation par la juridiction elle-même que la règle jurisprudentielle n’est plus appropriée et par conséquent il convient de la modifier. Le second exercice est celui de la justification spécifique dans les motifs de l’arrêt ou de la décision pour expliquer le changement d’orientation. Dans l’arrêt n°05-HCC/AR du 28 mars 2024, la Haute Cour Constitutionnelle n’apporte aucune justification expliquant le changement dans son appréciation des rapports entre les » partis politiques » et les « groupes parlementaires. » Dès lors, la tentation est grande de voir dans cet arrêt, non un revirement de jurisprudence, mais un incident dans la jurisprudence de la Haute Cour Constitutionnelle.

b) Le groupe parlementaire, cadre exclusif de la procédure de déchéance de député

Selon l’article 24 de l’ordonnance organique n°2014-001 du 18 avril 2014 modifiée, les groupes parlementaires sont des entités à part entière de la structure interne de l’Assemblée nationale, , au même titre que l’Assemblée plénière, le Bureau permanent, les Commissions et la Conférence des Présidents. En les définissant, l’article 27 alinéa 2 de ladite ordonnance organique précise « (qu’ils) constituent l’expression organisée des partis et formations politiques au sein de l’Assemblée, et permettent aux députés de se regrouper en fonction de leurs affinités. Leur composition et leurs prérogatives sont fixées par le Règlement Intérieur, lequel détermine les droits et les obligations des groupes parlementaires constitués au sein de l’Assemblée nationale. »

Dans les travaux législatifs, c’est par le biais des groupes parlementaires que les initiatives des députés tel que le dépôt de propositions de loi, d’amendements, sont réalisées. Il en est de même pour la désignation des organes de l’Assemblée nationale ( bureau permet, commissions permanentes, commissions d’enquête…) Les groupes parlementaires se constituent et fondent leur identité sur une déclaration politique signée par leurs membres et remise au président de l’Assemblée nationale (Article 32 alinéa 2 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale). A cet égard, il est important d’observer que c’est pour prévenir l’instabilité des groupes parlementaires, et se prémunir de toute transhumance parlementaire ou nomadisme politique, que le mécanisme de la déchéance tel qu’il est défini par les dispositions des articles 72 alinéas 1et 4 de la Constitution, 6 alinéas 1 et 4 de la loi organique n°2014-001 du 18 avril 2014 modifiée et 37 alinéas 1 et 2 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale. Cette procédure fait partie intégrante de la vie parlementaire.

Pour concerner en premier lieu le groupe parlementaire lui-même, cette procédure relève du champ clos du groupe parlementaire. Sa mise en œuvre constitue une prérogative exclusive du groupe parlementaire. Ainsi, si un part politique ou une coalition de partis politiques constituée à l’occasion d’une élection législative peut exclure un député pour indiscipline, selon son propre règlement intérieur (comme le parti TGV l’a fait à l’encontre de Christine Razanamahasoa, le 10 novembre 2023), cette mesure ne concerne que son appartenance au part ou à la coalition des partis politiques. Elle est sans effet sur la situation parlementaire de ce député tant que les membres de son groupe parlementaire n’auront pas eux-mêmes pris la décision de l’exclure de leurs rangs. La précision doit être faite, à cet endroit, que l’exclusion du groupe parlementaire doit être distinguée de la déchéance du mandat de député. Si l’exclusion du groupe parlementaire est effectuée selon les conditions et les modalités fixées par le règlement intérieur du groupe, la déchéance du mandat de député est l’objet des dispositions du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, en l’occurrence de celles de son article 37. Le 3ème alinéa de celui-ci pose une condition préalable, précisant que « la saisine de la Haute Cour Constitutionnelle aux fins de déchéance ne sera effectuée qu’après deux rappels à l’ordre adressé à l’endroit du député désobéissant par le président de son groupe ou parti d’appartenance. » Cette condition préalable à respecter au sein du groupe parlementaire conforte l’idée selon laquelle procédure de déchéance de député, une prérogative exclusive du groupe parlementaire.

Cette exigence n’a pas été respectée par le président du groupe parlementaire IRD avant de saisir la Haute Cour Constitutionnelle pour défaire le mandat de Christine Razanamahasoa. Il est important d’observer que la Haute Cour, elle aussi, ne l’a pas relevé, alors que dans une précédente affaire concernant une demande de déchéance du mandat de parlementaire, en l’occurrence d’un sénateur, la Haute Cour Constitutionnelle l’a fait respecter. Dans le 8ème considérant de son arrêt n°52-HCC/AR du 6 novembre 2019 relatif à la requête du président du Sénat aux fins de déchéance du sénateur Mananjara Randriambololona, elle souligne que, « si la violation par un Sénateur de la ligne de conduite établie par son parti politique constitue une cause légitime pour faire prononcer sa déchéance, dans le cas présent le bien-fondé de cette violation n’est pas rapporté ainsi que l’existence et le caractère nominatif des « 2 rappels à l’ordre devant être adressés au Sénateur désobéissant par le Président de son parti d’appartenance » comme il est disposé à l’article 167 alinéa 6 du règlement intérieur du Sénat. » (l’article 167 alinéa 6 du règlement intérieur du Sénat étant le pendant de l’article 37 alinéa 3 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale).

L’exigence du respect de cette condition préalable de l’article 37 alinéa 3 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale a été soulignée par la Haute Cour Constitutionnelle dans un »obiter dictum », une observation incidente, dans sa Décision n°12-HCC/D3 du 11 février 2015 relative à une demande de contrôle de constitutionnalité du décret n° 2015-021 du 14 janvier 2015 portant nomination du Premier ministre, chef du gouvernement. Dans deux considérants de principe, la Haute Cour Constitutionnelle note que :

« Considérant que l’article 72 de la Constitution, afin de circonscrire toute tentative de « nomadisme politique » au sein de l’Assemblée Nationale, organise une obligation d’allégeance des députés à leur parti d’appartenance et met en place un dispositif de régulation des partis politiques dans le fonctionnement de l’Assemblée Nationale en sanctionnant de déchéance le député qui, durant son mandat, « (change) de groupe politique pour adhérer à un nouveau groupe, autre que celui au nom duquel il s’est fait élire  », de même que celui qui « (…) dévie de la ligne de conduite de son groupe parlementaire »

Considérant, cependant, que ce dispositif n’est pas d’application immédiate et encore moins automatique ni spontanée ; que l’article 72 in fine prévoit une procédure autonome, avec ses caractères propres pour l’accomplissement de ses fonctions ; que ladite procédure, développée par les dispositions de l’article 29 de l’arrêté n°67-AN/P du 3 mai 2014 portant Règlement intérieur de l’Assemblée Nationale (NDLR-le pendant de l’article 37 alinéa 3 du Règlement intérieur actuel de l’Assemblée nationale), a prévu que « la saisine de la Haute Cour Constitutionnelle aux fins de déchéance ne sera effectuée qu’après deux rappels à l’ordre adressés à l’endroit du député désobéissant par le président de son groupe (parlementaire) ou parti d’appartenance » ; que les effets qui procèdent de cette procédure ne peuvent,
dès lors, être invoqués à bon droit, qu’à l’épuisement de sa mise en œuvre. »

Qu’est ce donc qui justifierait cet « oubli » de la part de la Haute Cour Constitutionnelle ? Ne serait-ce qu’une « péripétie conjoncturelle » ? L’interrogation demeure, tant ses conséquences sont incommensurables. Le constat dressé par la Haute Cour Constitutionnelle du non-respect de cette condition préalable à sa saisine, aurait dû l’amener, comme dans son arrêt du 6 novembre 2019 à rejeter la demande de déchéance présentée par le président du groupe parlementaire IRD. Une telle omission de la part de la Haute Cour Constitutionnelle peut éroder la confiance du public dans l’intégrité et la fiabilité du système judiciaire. En effet, la cohérence et l’application uniforme des lois sont essentielles pour maintenir la confiance dans les institutions judiciaires. Par ricochet, des questions sur la légitimité des décisions de la Cour, émergent. Elles interpellent, en particulier, dès lors que des considérations autres que juridiques sont présumées influencer le jugement de la juridiction constitutionnelle. Le doute que de telles omissions de la Haute Cour soient perçues comme des actes de politisation de la justice, où des décisions judiciaires sont prises pour des raisons politiques plutôt que sur la base de principes juridiques solides, risquerait alors de s’installer, fragilisant l’autorité et la légitimité de la Haute juridiction.

2. Le mandat représentatif du député : une dimension ignorée dans la décision de déchéance de la Haute Cour Constitutionnelle

L’article 72 de la Constitution et son corollaire, la possibilité de demander la déchéance du mandat de député, placées par la requête de l’affaire soumise à la Haute Cour Constitutionnelle, soulèvent de nombreuses interrogations que la Haute juridiction, ici aussi, esquive dans l’examen de l’affaire, et contourne dans son arrêt. Or, les acquis de sa jurisprudence sur la nature représentative du mandat de député (qui se réfère à sa fonction de représentation), et sur les caractères du mandat représentatif du député (renvoyant aux modalités et aux conditions d’exercice de cette fonction), sont nombreux et d’une utilité incontestable pour mieux appréhender les enjeux juridiques soulevés dans l’affaire. Cependant, ces principes établis par la jurisprudence sont, eux aussi, ignorés par la Haute cour dans le cas d’espèce alors que leur portée participe à limiter l’étendue de l’article 72 de la Constitution, à mieux circonscrire l’ampleur à accorder à la dimension accordée par le droit à la déchéance, et éviter une assimilation trop facile de la déchéance au mandat au « mandat impératif. »

a) la nature représentative du mandat du député, une consécration l’indépendance de l’élu

La nature représentative du mandat du député procède du statut que la Constitution attribue au parlementaire, et qui lui assigne une liberté d’action dans ses activités parlementaires, selon au moins trois de ses dispositions.

Ainsi, tout d’abord, l’article 69 in fine de la Constitution souligne que, « les membres de l’Assemblée nationale portent le titre de député de Madagascar ». Ce qui signifie que le député représente l’ensemble de la nation et non pas seulement ses électeurs ou son parti politique. Il s’en suit que l’élection n’établit pas de relation de type contractuel entre les électeurs et leur élu ; et il n’y a pas davantage de lien juridique entre l’élu et la circonscription dans laquelle il a été élu. Dès qu’il est élu, il représente la nation tout entière, et non pas seulement sa circonscription ou son parti politique. Cette représentativité est garantie par l’article 5 alinéa 2 de l’ordonnance n°2014-001 du 18 avril 2014 modifiée, qui dispose que « le mandat du député est général et représentatif. »

Au-delà de la généralité du mandat du député, laquelle constitue ainsi le premier élément de son indépendance, l’article 71 alinéa 3 de la Constitution renforce celle-ci en soulignant que, « le député exerce son mandat suivant sa conscience et dans le respect des règles d’éthique (…) » Le député a ainsi le devoir d’agir conformément à ses convictions personnelles et aux principes éthiques dans l’exercice de son mandat. Cela implique que le député doit prendre des décisions en fonction de ce qu’il pense être juste et équitable, plutôt que de se laisser influencer par des considérations politiques, ou de suivre sans discernement, les instructions de tout groupe d’intérêt, y compris ainsi son parti politique et son groupe parlementaire. L’article 71 alinéa 3 de la Constitution souligne ainsi l’importance de la responsabilité personnelle du député dans l’exercice de son mandat.

Le troisième volet de l’indépendance du député, en raison de la nature représentative de son mandat, est consacré par l’article 73 alinéa 1er de la Constitution. Celui-ci dispose que « aucun député ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions », garantissant au député la liberté d’expression dans l’exercice de ses fonctions. Le député bénéficie d’une immunité parlementaire pour les opinions et les votes qu’il émet dans l’exercice de ses fonctions. A ce titre, la Constitution interdit qu’il puisse être poursuivi, arrêté, détenu ou jugé pour ses opinions ou ses votes. Cette immunité est destinée à protéger la liberté d’expression du député et à garantir son indépendance dans l’exercice de son mandat.

La Haute Cour Constitutionnelle confirme, de manière constante, cette indépendance du député, en raison de la nature représentative de son mandat à travers sa jurisprudence. Elle le souligne de manière explicite dans un considérant de principe de la Décision n°12-HCC/D3 du 11 février 2015 :
« le député, mandataire de l’autorisation à exercer le pouvoir, œuvre dans l’intérêt de la Nation et la représente entièrement et non les individus qui l’ont élu et encore moins le parti ou groupe de partis qui l’a représenté aux élections, d’où le port du titre officiel de député de Madagascar ; que d’autre part, le député-représentant est, en droit, libre dans l’exercice de son mandat, comme l’indiquent les dispositions de l’article 71 in fine, « le député exerce son mandat suivant sa conscience et dans le respect des règles d’éthique déterminées dans les formes fixées à l’article 79 » ; qu’il a entière liberté d’opinion, de parole et même de vote, selon les dispositions de l’article 73 alinéa 1er de la Constitution »

Cette position sera confirmée par la Haute Cour Constitutionnelle dans son Avis n°1-HCC/AV du 29 avril 2015.

b) Les caractères du mandat représentatif du député, des limites à la portée de l’article 72 de la Constitution

Le principe de l’’indépendance du député qui se détermine librement dans l’exercice de son mandat, consacrée par la Constitution et confirmée par la jurisprudence de la Haute Cour Constitutionnelle, entraîne des conséquences importantes sur le régime de la déchéance de l’article 72 de la Constitution. En effet, la déchéance ne peut donc, en aucun cas, être utilisée pour sanctionner des opinions ou des votes émis par le député dans l’exercice de son mandat, ni être prononcée en raison d’une divergence d’opinion entre le député et son groupe parlementaire, car cela reviendrait à remettre en cause son indépendance, et contrarierait la prescription constitutionnelle que « le député exerce son mandat suivant sa conscience et dans le respect des règles d’éthique. »

Cependant, et en dépit de la consécration du principe d’indépendance du député dans l’exercice de son mandat, il s’est installé dans les milieux politiques malgaches une interprétation inexacte, de la portée des dispositions de l’article 72 de la Constitution, pour y voir le régime d’un mandat impératif, terme que le constituant n’utilise pas. Or, l’évocation du mandat impératif n’est pas recevable dans le droit parlementaire de la Quatrième République pour deux raisons majeures.

Sur le plan théorique, l’édifice constitutionnel repose sur le régime de la représentation démocratique, lequel est fondé sur le principe de la souveraineté nationale exercée par les représentants élus du peuple. Ce principe s’oppose à celui de la souveraineté populaire, tel que Jean-Jacques Rousseau l’a établi, où la souveraineté « gît » dans chaque individu qui compose la nation. Le peuple souverain « ne peut être représenté que par lui-même (…) et la volonté générale ne se représente point (…) Les députés du peuple ne sont donc point et ne peuvent être ses représentants ; ils ne sont que ses commissaires. » Dans cette configuration, souligne-t-il, les électeurs mandatent leur pouvoir à des « députés-mandataires » pour agir à leur place. Le mandat impératif repose ainsi sur trois principes :
  Le droit pour les électeurs, mandants, de notifier d’une façon expresse leur volonté au député-mandataire ;
  L’obligation stricte pour le député-mandataire de se conformer à ces intentions, et
  Le droit pour les électeurs de révoquer l’élu qui n’a pas suivi leurs consignes.

La seconde raison de l’irrecevabilité du mandat impératif, est à voir dans sa compatibilité avec les exigences du texte constitutionnel. En effet, les principes de la souveraineté populaire et du mandat impératif, qui ont été ceux de la Constitution du 30 décembre 1975 dont l’article 65 alinéa 4 a prévu la procédure de la révocation des élus par les électeurs, s’opposent aux caractères de la généralité, de l’indépendance et de l’irrévocabilité de la souveraineté nationale. Ceux-ci ont été rétablis par la Constitution originaire de la Troisième République dont l’article 67 alinéa 3 proclamait sans équivoque que « le mandat impératif est nul », et consolidés par la Constitution de la Quatrième République, notamment à travers les articles 71 alinéa 3 et 73. En application de ces dispositions constitutionnelles, les députés, en adoptant l’article36 alinéa 2 de leur Règlement intérieur du 19 août 2019, rejettent solennellement tout idée de mandat impératif les concernant. Les termes de cet article affirment que, « il est interdit à tout député, sous les peines disciplinaires prévues au Chapitre XIII du Titre I (…) de souscrire à son égard des engagements concernant sa propre activité parlementaire, lorsque cette adhésion ou ces engagements impliquent l’acceptation d’un mandat impératif. » Cet alinéa de l’article 36 interdit donc toute forme de mandat impératif dans la vie parlementaire, y compris concernant le groupe parlementaire auquel le député appartient. Le député ne peut pas être soumis à des injonctions impératives dans le cadre de ses activités parlementaires, et doit conserver sa liberté de jugement et de décision. Il est à observer que la Haute Cour Constitutionnelle dans sa Décision n°16-HCC/D3 du 5 septembre 2019 relative au Règlement intérieur de l’Assemblée nationale, n’a ni censuré, ni émis une réserve d’interprétation con cernant les dispositions de cet article 36 alinéa 2. Elle l’a ainsi considéré comme étant pleinement conforme à la Constitution.

Au regard des principes établis par la Constitution et la jurisprudence de la Haute Cour Constitutionnelle, il apparaît que l’indépendance du député dans l’exercice de son mandat représentatif constitue une limite fondamentale à la portée de l’article 72 de la Constitution. Toutefois, en éludant ces différentes dispositions constitutionnelles, et en omettant l’interprétation qu’elle en fait à travers sa propre jurisprudence qui consacre les caractères de généralité, d’indépendance et d’irrévocabilité du mandat dans le régime de démocratie représentative qu’est la Quatrième République, la Haute Cour Constitutionnelle prête le flanc à la critique d’une incohérence dans l’application de la Constitution. Cette situation illustre bien les fragilités des fondements du régime de la déchéance retenu par la Haute Cour Constitutionnelle. Mais elle soulève surtout et de manière générale, des questions sur la fiabilité et la prévisibilité de la jurisprudence de la Haute Cour Constitutionnelle, ainsi que sur l’importance de la cohérence jurisprudentielle pour garantir la sécurité juridique et la confiance dans le système judiciaire.

Dans le cadre de l’Etat de droit démocratique dont la Quatrième République se réclame, la Haute Cour Constitutionnelle joue un rôle fondamental de garant du respect de l’ordre constitutionnel et du droit, en général. L’analyse de l’arrêt n°05-HCC/AR du 28 mars 2024 a, au contraire, révélé et mis en exergue l’interférence d’influences autres que les exigences inhérentes aux principes encadrant le juge de la Haute juridiction dans l’exercice de son office. La nature, indéniablement politique, du fond de l’affaire Christine Razanamahasoa s’est déteinte sur la conduite de la Haute Cour, faisant échec à la distanciation requise pour garantir son objectivité et son impartialité dans l’application stricte des règles de procédure établie, de la loi et des principes juridiques.

« Quand la politique entre au prétoire, le droit en sort » a prévenu Alphonse de Lamartine. Cette mise en garde contre les risques d’ingérence de la politique dans le domaine judiciaire, qui peut nuire à l’indépendance et à l’impartialité de la justice a été complétée par certains, plus tard, en énonçant que , « quand la politique entre par la porte du prétoire, la justice en sort par la fenêtre. » Le constat d’une telle situation alimente aujourd’hui ce que d’aucuns qualifient de « sentiment d’impuissance et de résignation » largement partagé au sein de la société malgache face à la surdétermination du droit et de la « chose judiciaire », par la politique. La volonté d’enclencher la dynamique inverse pour rétablir l’Etat de droit et la confiance dans le système judiciaire, ne pourra se faire sans passer par une réappropriation du droit par tous et à une meilleure connaissance de ses ressorts. Ce fut modestement le propos de ce commentaire.

Ilaibaloda